Tot uw dienst: lessen van publieke dienstverleners

Bart Snels en Alexander Pechtold maakten enkele jaren geleden de overstap van de Tweede Kamer naar ‘de uitvoering’. Snels was van 2017 tot 2021 Kamerlid voor GroenLinks en is nu inspecteur-generaal bij de Inspectie belastingen, toeslagen en douane. Alexander Pechtold was minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties en van 2006 tot 2018 fractievoorzitter van D66. Hij is nu algemeen directeur van het CBR.
In ‘Tot uw dienst’ komen medewerkers van CAK, DUO, IND, Ombudsman Amsterdam, UWV, Belastingdienst, RVO, Gemeente Dordrecht, Rijkswaterstaat, SVB aan het woord. Ook spraken Pechtold en Snels met Herman Tjeenk Willink en demissionair premier Rutte over publieke dienstverlening.

Waarom hebben jullie dit boek uitgebracht?

Snels: “Als Kamerlid hadden we heel weinig zicht op de uitvoering. Alle moties, amendementen en initiatiefvoorstellen maakten we met de beste bedoelingen, vanuit óns perspectief om Nederland beter te maken. Maar we zagen niet hoe ingewikkeld we het daarmee voor de uitvoeringsdiensten maakten, en zeker ook voor de medewerkers daar.”

Pechtold: “Ik denk dat we allebei in eenzelfde fase van bewustwording zaten. Pas achteraf, nu je zelf bij een publieke dienstverlener werkt, besef je hoe groot de afstand is: tussen politiek en beleid enerzijds en de uitvoering anderzijds. En dan zie je veel beleid waarbij niet vooraf gecheckt of achteraf geëvalueerd wordt of er wel mee te werken valt.”

Snels: “We beseften ook dat de Kamer en departementen een systeemwereld op zich vormen. En tegenover die systeemwereld staan mensen en bedrijven, die geholpen moeten worden met wet- en regelgeving van de overheid: ook daar zit een grote afstand tussen. Het programma Werk aan Uitvoering is belangrijk om die publieke dienstverlening te verbeteren en het draagt bij aan de emancipatie van de uitvoeringsdiensten. Tegelijkertijd bleven de medewerkers van de uitvoeringsdiensten buiten beeld. En het zijn juist deze mensen die het moeten doen: zij zitten aan de telefoon en achter de balie. Met dit boek willen wij hen een gezicht geven.”

Pechtold: “Mensen geven vaak af op publieke dienstverleners, maar het is je buurman of je nicht of je teamgenoot die zaterdag dat doelpunt scoort. Als we in anonimiteit over deze mensen praten, vinden we ze allemaal bureaucratisch, log en zien we overal paarse krokodillen. Terwijl deze mensen met passie en ambitie in hun werk het goede proberen te doen. Het was hoog tijd om hún verhaal eens te horen: hoe zij elke dag met ingewikkelde regels moeten werken en met al die systemen waarin ze verantwoording moeten afleggen.”

Wat is jullie uit die gesprekken het meest bijgebleven?

Snels: “Het allereerste gesprek dat we hadden, was met Tim Wittenberg van DUO. Leuk om te horen hoe hij rond zijn dertigste een belangrijkere bijdrage aan de samenleving wilde leveren dan platen draaien en hamburgers bakken. Bij DUO kreeg hij te maken met mensen met problematische schulden. Tim vermoedde dat mensen ook schulden bij het UWV of de Belastingdienst hadden en besefte dat hij eigenlijk door een rietje naar dit probleem moest kijken. Dit gaat natuurlijk over het vraagstuk welke informatie diensten mogen delen en met wie je mag samenwerken. Overigens zit daar ook het hoopvolle in het boek, want daarin zijn de afgelopen jaren echt verbeteringen aangebracht. Uitvoeringsorganisaties zijn druk bezig met maatwerk en proberen samen complexe dossiers op te lossen.”

Pechtold: “Bart Keunen van Rijkswaterstaat vertelt in het boek dat ze daar al lang wisten dat er te veel bezuinigd was op het onderhoud van onze infrastructuur. Tja, het is politiek sexyer om een weg of treinverbinding aan te laten leggen dan geld te reserveren voor onderhoud. En dan doen we nu met zijn allen hooglijk verbaasd dat er sprake is van achterstallig onderhoud. Binnen Rijkswaterstaat wisten ze dat al lang, maar dat signaal dringt naar boven onvoldoende door.”

Snels: “En als er in Genua dan een brug instort, willen Kamerleden ineens een analyse van alle bruggen in Nederland om te kijken of er toch geen risico’s zijn. Daar moet Rijkswaterstaat dan weer een rapportage voor maken, terwijl die analyse er al lang was. Dat vind ik schrijnend.”

Pechtold: “Als experts een duidelijke mening geven, zie je vaak dat die boodschap steeds grijzer geformuleerd wordt naarmate die hogerop komt. Ik kan me goed voorstellen dat de politici die in dit geval over infrastructuur gingen, het misschien nooit zo zwartwit voor hun neus hebben gekregen. Er is blijkbaar een behoefte, voortkomend uit een zekere loyaliteit, om dingen zo te masseren dat ze door de ambtelijke top en politiek eerder geaccepteerd worden.”

Wat kunnen uitvoeringsorganisaties daaraan doen?

Pechtold: “Duidelijk zijn. Durf bijvoorbeeld duidelijk te zeggen wat je als organisatie wel of niet aankan. Niet iedere taak er toch maar weer bij nemen, als je weet dat je bordje al vol is. En soms ook keihard ‘nee’ durven zeggen. Probeer dan wel altijd alternatieven aan te geven. Maak onderscheid tussen het ‘wat’ en het ‘hoe’: beste Kamer, wát u wilt, snap ik, maar hóe we dat kunnen bereiken, daar is misschien een betere weg voor.”

Snels: “Politici, Kamerleden en soms ook beleidsmakers hebben sterk de neiging om discussies instrumenteel te maken. De politiek moet aangeven welke kant we als samenleving opgaan. Hóe we dat het beste kunnen doen, kun je beter aan de professionals overlaten. Ik denk in dit verband ook aan ons interview met Linda van Noord van de RVO (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland). Tijdens de overstroming in Limburg stonden de politici weer veel te snel met hun laarzen aan te beloven dat alle schade vergoed kon worden. En dat terwijl de wetgeving – het instrument dat zij in gedachten hadden – daar niet op geënt was.”

Pechtold: “Als je minder armoede wil, moet je dat misschien gewoon eens aan de uitvoeringsorganisaties in het sociaal domein vragen. Bijvoorbeeld: hoe zouden we dit jaar 50.000 mensen uit de armoede kunnen krijgen? Maar ga dan als politicus niet zelf lopen knutselen met minimumloon en al die regelingen. Kijk gewoon eens wat je met bestaande regelingen kan bereiken.”

Snels: ”Er zit nu een zekere hiërarchische relatie tussen beleid en uitvoering. In het model eigenaar-opdrachtgever-opdrachtnemer is beleid de opdrachtgever voor de uitvoering. De uitvoering wordt daardoor alleen maar gezien als een ondergeschikte die de opdracht moet uitvoeren. En precies hier zou je het moeten omdraaien. Als uitvoeringsdiensten knelpunten zien in wet- en regelgeving, dan zouden ze eigenlijk aan beleidsmakers de opdracht moeten geven om die op te lossen. Maar ja, dan moet de wetgeving aangepast worden en dan moet er budgettaire ruimte zijn. Dat staat meestal niet in het regeerakkoord en dan blijft het hangen.”

Waarom richten politici zich niet zelf tot publieke dienstverleners?

Snels: “Daar zat de afgelopen 15 jaar een kramp achter: door de ‘Oekaze Kok’ mochten ambtenaren niet met journalisten en zeker niet met Kamerleden praten, dat moest altijd vanuit het departement en de bewindslieden. Daar komt ook de fictie vandaan dat uitvoering niet bestaat en Kamerleden alleen met bewindslieden debatteren. Het wordt tijd voor een meer ontspannen houding, waarbij uitvoeringsdiensten wel op bezoek komen in de Kamer en informatie geven. En waarbij Kamerleden ook weer op bezoek gaan bij uitvoeringsorganisaties.”

En de technische briefings in de Kamer dan?

Pechtold: “De afgelopen 4 jaar hebben wij vanuit het CBR een paar keer aangeboden om uitleg te geven aan de vooravond van een Kamerdebat. Soms was er te weinig belangstelling en één keer werd het 24 uur van tevoren afgezegd. Vervolgens zit men daar wel over je te praten. Als ik met onze professionals naar zo’n debat kijk, zie ik links en rechts verbouwereerde gezichten, want Kamerleden weten soms niet eens het verschil tussen basisbegrippen als ‘rijvaardig’ en ‘rijgeschikt’.”

Snels: “Mensen hebben snel hun oordeel over uitvoeringsdiensten klaar, ook journalisten en Kamerleden. Als er iets misgaat en een burger is slachtoffer, dan is de teneur al gauw: de uitvoeringsdienst zal het wel gedaan hebben. Dat is een beetje de houdgreep waarin media, Kamer en departementen elkaar houden. Dat maakt het ook zo lastig om beleid voor de langere termijn te maken, omdat het hele systeem op de korte termijn is geënt, op incidenten.”

Met de herijking van Werk aan Uitvoering willen partijen dilemma's vanuit kwetsbaarheid bespreken. Hoe realistisch is dat?

Snels: “Toen we aan het boek werkten, merkten we wel enige nervositeit bij de departementen en soms ook bij de uitvoeringsorganisaties: wat gingen die twee voormalige politici nu eigenlijk doen? Welk verhaal gaan ze over onze organisatie vertellen? Komen er geen Kamervragen van? Ze willen het goede doen, maar als ze het niet goed doen, krijgen ze gelijk weer kritiek. Daar zit wel enige behoedzaamheid achter. We kwamen ook lef tegen. Bij de publieke dienstverleners, die hun verhaal wilden delen. En ook bij premier Mark Rutte, bij wie we het idee voor het boek gepitcht hebben. Hij zei: ‘Ga het maar doen.’ In het boek vertelt hij ook het belang van de uitvoering jarenlang onderschat te hebben.”

Pechtold: “Als je breder kijkt, is de vraag ook: wie haal je binnen? Dat begint al bij de opleiding van rijkstrainees. Voordat je überhaupt een managementfunctie krijgt, vind ik dat je verplicht een paar jaar in de uitvoering gewerkt moet hebben. Ik vind ook dat we veel meer zij-instroming moeten hebben. Ministeries en uitvoeringsorganisaties zonderen zichzelf af door werkwijze en taalgebruik. Nu sneuvelen er te veel mensen die van buiten komen, omdat ze daar niet in passen of niet het pad volgen dat van hen verwacht wordt.”

Snels: “Dit is de systeemwereld die we eerder noemden, het Haagse perspectief waarin iedere ambtenaar wordt opgeleid: behoedzaam, risicomijdend, gericht op het voorkomen van problemen, zeker voor bewindslieden. Dat systeem mag van mij wel opengebroken worden. Door meer mensen van buiten te halen en door ambtenaren ervaring te laten opdoen bij beleid, uitvoering én toezicht. Dan krijgen ze een beter beeld van de opdracht die we gezamenlijk hebben: goede publieke dienstverlening.”

De dilemma’s en signalen die publieke dienstverleners delen in ‘Tot uw dienst’, sluiten aan bij de overheidsbrede opgaven van Werk aan Uitvoering. En bij het streven om dilemma’s in kwetsbaarheid te delen. De komende tijd bieden we zo veel mogelijk ruimte voor deze verhalen, onder meer bij de Dag van de Publieke Dienstverlening.

Meer informatie

Luister ook de podcast van De Publieke ruimte waarin Alexander Pecthold en Bart Snels uitgebreid ingaan op het boek en ook 4 geïnterviewden uit het boek een bijdrage leveren.